한국 여성복지 정책의 역사

 

 

 

여성복지정책의 역사

 

 

 

1)해방 이전 - 구휼과 성의 착취

우리나라의 여성복지 발달 과정을 역사적으로 살펴보면 조선시대까지 여성을 위한 특별한 제도가 따로 존재하지 않았지만 요보호대상자에 여성이 포함되어 있었다. 삼국시대에는 구휼제도로써 사궁의 구휼과 환과고독제도가 있었다. 사궁이란 무의무탁한 빈민으로 과부와 홀아비, 고아와 아들 없는 노인 등을 대상으로 왕가에서 의식을 제공하는 것이다. 조선시대에는 영조 때 사궁에 해당하는 자활능력이 없는 자를 위한 고조제도가 있었다. 고조제도란 혼인과 장례비를 보조해 주는 제도로 특히 여자가 빈곤하여 혼인 시기가 지났거나 장례비가 없는 경우 이를 일부 보조해 주었다.

일제시대에는 식민지 산업화가 진행되면서 일본인들에 의해 조선 여성에 대한 노동력 착취와 성의 착취가 조직적으로 이루어졌다. 조선 여성들은 저임금 장시간노동에 시달렸고 여성에 대한 인신매매와 매춘이 성행하여 공창제도가 도입되었다. 공창제도는 조선 내의 일본인 거류지에 도입되어 최초의 유곽이 부산에 세워졌고 1916년 경무총감부령의 ‘유곽업창기취체’규정은 공적이고 합법적으로 매춘업을 조장하였다. 조선에서의 공창제도의 실시는 조선 여성들에게 인권유린과 함께 성의 유린이라는 이중적 착취를 요구하는 구체적 장치였다. 여기서 더 나아가서 일재 말기에는 정신대에 동원되기도 하였다.

이러한 상황에서 다른 한편으로는 미국 선교사들이 선교사업의 일환으로 부녀복지 사업을 실시하였다. 특히 감리교 여선교부는 민간수준의 부녀복지사업으로 의료와 교육사업을 실시하였으며 이러한 활동은 2차대전 이후 선교사들이 일본인에 의해 추방될 때까지 계속되었다. 선교사들이 행했던 부녀복지사업은 임산부의 건강관리와 아기들에게 우유보금, 탁아소, 계몽사업, 여성교육사업 등이었다.

 

2) 해방 이후 - 부녀복지정책형성 시기

우리나라에 현대적인 부녀복지정책이 형성되었던 시기는 1945년 해방과 더불어 시작되었다. 해방 이후 미군정은 부녀국설치령을 공포하여 당시 후생부 내에 부녀국이 마들어졌으나 오래가지 못하여 부녀과로 축소되었다. 해방 이후 부녀복지정책에서 가장 괄목할 만한 일은 부녀국의 설치와 1947년에 폐지된 공창제도였다. 공창제도의 폐지는 일본인에 이어 미군에 의해서 자행되어온 우리나라 여성들에 대한 성의 착취를 막기 위해서 여성단체들의 폐지 요구에 의해서 이루어졌으나 그들을 흡수할 대안적인 일자리가 없어 사창화되는 결과를 낳았다.

1948년 대한민국정부수립 이후 1950년데 ‘가족법’이 제정되었으나 가부장적 가치에 기반한 성불평등적 내용으로 인해서 최근까지 개정운동이 지속되었다. 1950년의 전쟁으로 전쟁고아와 미망인들의 문제가 심각히 대두되어 국제사회의 지원이 이루어져 외원기관에 의한 사회복지사업이 시작되는 계기가 되었다. 1953년부터 모자원이 설치되어 전쟁미망인과 아동들을 위한 지원이 이루어졌다. 1950년에 시작된 전쟁의 상처는 엄청난 전쟁미망인과 고아의 수가 59만에 이르렀고 1955년의 매춘인구는 전국적으로 11만 명으로 추정되어 그 당신의 사회⋅경제적 어려움으로 매춘행위가 더욱 극성을 부렸다.

 

3) 1960년대 - 법률이 만들어짐

5.16군사정부에서는 정권의 명분을 살리기 위하여 ‘생활보호법’(1961), ‘아동복리법’(1961), ‘선원보험법’(1962), ‘군인연금법’(1963), ‘산업재해보상법’(1963) 등의 사회복지 관련법을 제정하였다. 1960년대에 들어서도 매춘행위는 지속되었고 다시 미군의 주둔으로 인한 기지촌이 형성되었으며 1964년에 전국적으로 매춘인구가 33만 명으로 추산되었다. 그러자 군사정부는 1961년 ‘윤락행위등방지법’을 인권존중과 사회정화 차원에서 제정하여 윤락행위를 단속하였으며 전국에 104개소의 특정지역을 설치하여 그 지역 내에서 윤락행위하는 것을 묵인하고 선도하였다. 1950년대의 부녀복지정책이 부녀 및 아동구호와 전쟁미망인 구호사업이었다며 1960년대는 윤락여성 선도사업의 일환으로 부녀직업보도소, 부녀상담소와 전쟁미망인을 위한 모자세대의 보호사업에 중점을 두었다. 이렇게 1950년대와 1960년대의 부녀복지사업은 형태는 약간 달랐지만 전쟁의 상처를 치유하기 위한 접근들로 주 대상은 전쟁미망인과 그 아동 및 고아들이었다.

 

4) 1970년대 - 경제성장

1970년대는 경제성장정책과 함께 향락산업이 번창하던 시기여서 여성들은 저임금 노도자로 아니며 향락산업의 희생자로, 국가발전을 위해서 큰 희생을 강요당하게 되었다 그 당시 정부는 외채압박을 줄이고 무역적자폭을 줄이기 위해서 국내관광산업을 개발하였는데 여성을 이용한 외화획득의 원천이 기생관광이었다. 1979년의 통계에 의하며 외래 관광객 중 60% 이상이 일본인이었고 순수관광 목적의 비율에서 보면 80%를 점하는 일본인 중 94.3%가 남자였다. 이 시기는 외화획득을 위한 수단으로 여성의 성이 상품화된 시기였으며 다른 한편에서는 여성들이 저임금 노동력을 이용한 수출산업의 역군으로 노동력을 착취당하게 되었다. 당시 정부가 추진한 경제성장정책은 저임금 노동력을 이용한 수출주도형 산업이었다. 이 시기 산업 인력의 대부분은 여성으로 생산직 여성노동자 수가 1970년에는 36만 명에서 1978년에는 109만 명으로 늘어났다. 이 시기 여성들은 저임금, 장시간노동과 비인간적 대우를 견뎌야 했으나 노동운동을 통해서 모성보호 조항을 확보해 내기도 했다. 이렇게 1970년대는 무작정 도시로 나온 농촌출신의 가출여성과 윤락여성을 대상으로 하는 선도사업과 여성노동자들의 노동운동이 도시에서 일어난 반면 농촌에서는 새마을운동의 일환으로 새마을부녀회가 조직되어 농촌여성들에게 소득증대사업과 생활개선에 치중하기도 했다.

여성복지 발달 과정을 여기까지 살펴보면 여성에 관한 복지제도가 요보호여성을 중심으로 이루어졌으며 사회복지의 잔여적 개념에 기초해 있다. 그래서 일관성이 없고 시기마다 발생하는 문제를 처리하기 위해서 임기응변적으로 발전되어 왔다는 것을 알 수 있다. 1970년대까지 우리나라의 여성정책은 제한된 수의 소위 불우여성들을 대상으로 실시되었다. 그렇게 될 수밖에 없었던 근저에는 국가 재정의 부족과 같은 이유도 있었겠지만 보다 근본적으로는 성불평등에 대한 인식 부족을 지적하지 않을 수 없다. 또한 역사적 질곡에서 여성들이 가장 큰 희생양이었다는 것을 알 수 있다. 일제 때부터 시작되 여성의 성과 노동력에 대한 착취는 계속되었으며 국가경제발전도 이러한 바탕에서 이루어졌다는 것을 알 수 있으며 전쟁의 가장 큰 피해자도 여성들이었다.

 

5) 1980년대 - 여성운동의 확산

1980년대는 민주화운동의 확산과 함께 여성운동이 활기를 띄게 되었다. 그래서 성차별 문제가 다루어지기 시작하면서 ‘부녀복지’라는 낙인을 포함하는 용어에서 ‘여성복지’라는 보편적이고 여성 모두를 포함하는 의미로 용어가 바뀌게 되었다. 이러한 변화는 단순한 용어의 변화가 아니라 여성복지를 보는 관점의 변화라고 할 수 있으며 민주화운동과 함께 확대되기 시작한 여성운동이라는 사회적 상황과 남녀평등을 달성하려는 현대여성들의 욕구를 반영하는 개념으로 볼 수 있다.

80년대 초기에는 경제개발과 더불어 무작정 상경하는 가출여성들과 함께 향락산업이 번창하여 이들을 대상으로 하는 직업보도 프로그램이 활발해졌으며 미혼모의 증가로 모자시설에 대한 지원 등이 이루어졌다. 또한 여성의 능력개발과 능동적인 사회참여를 유도하고 윤리와 과학이 조화되는 건전가정육성이 여성정책의 목표가 되기 시작했다. 이러한 정책의 일환으로 1983년에 한국여성개발원이 설립되었다. 여성개발원의 설립은 여성문제를 다루기 위해서 체계적이고 과학적인 접근의 필요성을 인식하게 되었다는 것을 의미하며 여성개발원을 중심으로 여성에 대한 연구들이 축적됨으로써 여성정책을 수립하기 위한 체계적인 근거를 제공할 수 있게 되었다. 여성문제에 관한 정부시책을 종합적이고 체계적으로 추진하기 위하여 국무총리 산하에 여성정책심의위원회를 설치하여 여성문제의 정책화가 이루어지기 시작했다. 이와 함께 국제사회의 영향으로 1984년에 ‘UN여성차별철폐협약’에 가입하였으며 1985년에는 나이로비에서 열린 제3차 세계여성대회의 미래전략의 이행과 함께 남녀평등의 실현이 중요한 국가의 의무가 되었다. 1987년에는 여성복지와 지위증진에 관한 규정들을 신설하여 이를 근거로 ‘남녀고용평등법’을 제정하였으며 1988년에는 정무 제2장관을 여성으로 기용하고 지방자치단체의 여성담당기구를 가정복지국으로 승격⋅개편하였다. 1989년에는 ‘근로기준법’과 ‘남녀고용평등법’을 개정하여 남녀평등과 모성보호를 더욱 강화하였고 ‘모자복지법’을 제정하였으며 ‘가족법’을 남녀가 평등하게 대폭 개정하였다.

 

6) 1990년대 - 여성의 인권문제 대두

여성의 사회참여가 늘어나면서부터 제기되어온 탁아사업에 대한 요구는 1991년에 ‘영유아보육법’의 제정을 가져왔다. 1990년대는 여성의 인권 문제가 대두된 시기였으며 사적인 문제로 여겨졌던 성과 가족의 문제가 법적 보호의 대상이 된 시기였다. 1991년 김부남사건과 뒤이은 1992년 김보은, 김진관 사건을 계기로 여성단체들의 노력으로 1994년 ‘성폭력범죄의처벌및피해자보호등에관한법률’이 제정되었다. 1995년 12월에 ‘여성발전기본법’이 제정되어 여성에 관한 포괄적이고 정책적인 개입이 이루어질 수 있는 기틀을 마련하였다. ‘여성발전기본법’이 만들어짐으로써 여성에 대한 모든 정책은 여기에 근거해서 이루어지며 여성들의 사회참여를 확대시키고, 여성복지를 증진시킴으로써 양성평등 사회를 이루기 위한 계획적이고 포괄적인 노력이 국가정책으로 이루어질 수 있는 기반이 마련된 것이다. 1997년에는 ‘가정폭력범죄의처벌등에관한특례법’과 ‘가정폭력방지및피해자보호등에관한법률’이 제정되었다. 1998년에는 대통력직속 여성특별위원회가 구성되어 여성발전기본법에 의한 1차 여성정책기본계획이 수립되어 종합적으로 여성발전을 촉진시키기 위한 시행계획을 수립하여 이행하기를 이르렀다. 1998년에는 ‘남녀차별금지및구제에관한법률’이 제정되어 성희롱과 성차별 문제에 대한 대책에 보다 적극적으로 추진되고 있다. 그럼으로써 여성의 사회적 지위를 향상시키고 남녀간 불평등을 해소하기 위해서 괄목할 만한 법적 장치들이 마련되었다.

 

7) 2000년대 - 국가에서 여성정책을 관장

2001년에는 국가차원에서 전체적인 여성정책을 관장하고 지원하는 체계로써 여성부가 설립되어 양성평등을 위한 노력이 행정적인 체계를 갖추게 되었다. 그 동안 각 부처로 분산되어 있던 여성정책을 효율적으로 추진하기 위해서 국무총리 산하의 여성정책조정회의를 설치하고 각 부처에 여성정책책임관을 지정하여 운영하도록 하였다. 지금은 2차 여성정책 기본계획이 실행 중이며 주요 내용은 다음과 같다. 양성평등관점 통합, 정책결정과정에 여성의 대표성 제고, 여성인적자원의 개발과 활용, 남녀고용평등과 여성의 경제활동 참여제고, 여성의 건강과 복지향상, 여성에 대한 폭력 예방 및 인권보호 강화, 양성평등한 가족정책 기반조성, 평등문화 및 의식의 확산 등이다. 이처럼 여성정책은 내실을 기하며 명실상부한 성평등정책을 실시하고 여성의 자원 개발과 사회활동 참여를 위한 정책을 펼치고 있다. 203년에 제정된 여성관련법으로는 ‘건강가정기본법’이 있으며 ‘남녀차별금지및구제에관한법률’이 개정되어 직접적 차별과 함께 간접적 차별 개념을 도입하였으며 성희롱 피해자에 대한 보호와 가해자에 대한 제재를 강화하였다. ‘가정폭력방지및피해자보호등에관한법률’이 개정되어 지방자치단체가 가정폭력 피해자의 치료비를 부담한 경우 가정폭력 피해자가 보호시설 입소 중 치료보호를 받은 경우와 가정폭력 행위자가 ‘국민기초생활보장법’ 상의 수급권자인 경우 등에 구상권을 행사하지 못하도록 완화하였다. ‘성폭력범죄의처벌및피해자보호에관한법률’도 개정되어 성폭력 피해자에 대한 보호조항이 강화되었다. 이와 같이 여성관련법이 시행과정에서 발생하는 미비점을 보완해 가며 실질적으로 여성을위한 정책으로 나아가고 있다. 2004년에는 9. 23. ‘성매매방지및피해자보호등에관한법률’이 시행되었다. 이 법은 그 동안 성매매행위에서 문제되던 쌍방에 대한 처벌과 함께 성매매행위를 위법으로 명시하였고 성매매 중간매개자에 대한 처벌을 명시하였으며 성매매 피해자들을 위한 일반지원시설을 제공하고 자활지원센터를 통해서 자활을 지원하도록 명시하고 있다. 이 법이 시행됨으로써 여성의 성에 대한 사회적 태도의 전환이 이루어지는 계기가 되었다.